Важливий елемент продуктивних сил — земля — досі не інтегрований до ринкового середовища.
Вперше мораторій на торгівлю землями сільськогосподарського призначення був введений 1 січня 2002 року, коли вступив в силу новий Земельний кодекс. Мораторій планувався як тимчасовий.
10 листопада 2015 року Верховна Рада вкотре пролонгувала мораторій на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення.
На думку багатьох юристів-вчених та юристів-практиків земельна реформа в Україні виконана лише на 50%.
Ефективність земельної реформи в Україні невисока, свідченням чого є практично повне вилучення з господарського обігу значної частки угідь — земель сільськогосподарського призначення.
Їх включення в господарський оборот повинно супроводжуватися як напрацюванням значної нормативно-правової бази, так і активною розбудовою інфраструктури земельного ринку, що мала б на меті впорядкування та обслуговування всіх земельних трансакцій.
Зумовлено це, відсутністю механізму впровадження ряду законів, що прийняті Верховною Радою України, через призму стандартів. Одне із основних завдань земельної реформи — раціональне використання та охорона земель, по цій причині практично не реалізовано. Адже основа земельної реформи — землеустрій, що визначав системний підхід до економного, ефективного, раціонального та екологічно безпечного використання земельного фонду здійснюється не послідовно, без дотримання наукових обґрунтувань та підходів.
Ефективність ринкового обігу землі мають забезпечити аукціони. Водночас варто зауважити, що представники діючої влади як в центрі, так і на місцях не завжди розуміють суть проблеми підготовки до таких аукціонів. Для того, щоб земельна ділянка була продана легітимно, необхідно підготувати цілий ряд документів, оформити на належному рівні процедуру проведення аукціону і ін. Проте останній в нашій країні ще й досі не врегульований остаточно .
Сучасний аспект
Історично та логічно процес земельної реформи в Україні почався задовго до формування самого інституту приватної власності на засоби виробництва. Так, ще в УРСР, згідно із Земельним кодексом, прийнятим у 1970 р., земля визнавалася державною й надавалася підприємствам, організаціям та установам у безстрокове користування. Громадяни могли отримати ділянку в користування з обов’язковою приміткою: «без застосування найманої праці».
У 1988 р. було ухвалено Закон «Про кооперацію в СРСР», що визначав три форми земельних орендних відносин: колективну, сімейну й індивідуальну. Про землю як об’єкт приватної власності на той момент не йшлося. У 1990 р. було прийнято новий Земельний кодекс, згідно з яким суб’єктами права на землю визнавалися колгоспи, а не колгоспники. Ця специфічна норма права глибоко деформувала земельні відносини та призвела до фактичної нездатності колгоспів, а надалі і їх правонаступників, колективних селянських господарств (КСП), виділити ділянки своїм учасникам у натурі.
У 1992 р. Верховна Рада України легалізувала колективну і приватну форми власності на землю. Саме тоді було закладене підґрунтя для приватизації сільськогосподарських ділянок, проте ринок земель сформовано не було. Колишні колгоспники дістали право на отримання частки землі в натурі (на місцевості) у разі виходу їх із КСП. Можливості реалізувати це право на практиці не було, тому інститут землевласності набув дещо абстрактних форм. Однією з причин цього була відсутність інфраструктури, що мала б забезпечити високоефективну взаємодію між учасниками земельного ринку.
У 1995 р. постановою уряду було затверджено форми сертифікатів на право на земельну частку (пай). Протягом п’яти наступних років 98% селян отримали документи, що підтверджували права власності на абстрактні частки майна КСП. Фактичної можливості скористатися цими сертифікатами не було, що призвело до подальшої деформації земельних відносин. Деяке пожвавлення земельних відносин мало місце лише в 1998 р., коли ухвалення Закону України «Про оренду землі» стимулювало масове надання земель колективних селянських господарств в оренду.
Першим реальним кроком до побудови національного ринку землі сільськогосподарського призначення стало підписання в 1999 р. Указу Президента «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки», який визначав новий порядок розпаювання землі. Документ мав на меті прискорити земельну реформу, зокрема забезпечити членам КСП право вільного виходу з підприємства з отриманням ділянок у натурі. Після ліквідації колгоспів та створення низки нових аграрних підприємств, заснованих на приватній основі, виникла двоїстість і невизначеність щодо розподілу відповідальності за земельні ресурси. З одного боку, регулювання земельних відносин було передане до компетенції Міністерства аграрної політики України, котре відповідало за посівні площі. З іншого боку, питаннями про те, яким чином рентабельно використовувати ці посівні площі, щоб отримати якнайкращий господарський ефект, та які технології при цьому застосовувати, був уповноважений Державний комітет земельних ресурсів України. Таким чином, право використання земель перейшло до органу, що мав би виконувати виключно адміністративні функції. З основної продуктивної сили, засобу та предмета праці земля перетворилася в першу чергу на об’єкт купівлі-продажу. У такій ситуації роль землі сільськогосподарського призначення як продуктивної сили та центрального елемента системи продовольчої безпеки країни відійшла на другий план. Більшість намагань урегулювати відносини власності на землю здійснювалися лише з метою спрощення процесів купівлі-продажу стратегічно значимих об’єктів власності.
У 2002 р. ситуацію у сфері земельних відносин зафіксував новий Земельний кодекс. Документ ліквідував колективну власність на землю: передбачалося, що члени КСП отримають земельні паї. Із запровадженням мораторію на продаж ділянок сільськогосподарського призначення було легалізовано торгівлю землею категорій іншого цільового призначення: «для ведення особистого селянського господарства» та «під забудову». Це створило передумови для формування тіньового земельного ринку: спочатку змінювалося цільове призначення земельної ділянки, а потім вона ставала об’єктом купівлі-продажу.
У 2004 р. Верховна Рада продовжила дію земельного мораторію до 1 січня 2007-го. За період 2002–2006 рр. загальна площа орендованих земель сільськогосподарського призначення зменшилася з 22 до 17,3 млн. га. Таким чином, лише протягом чотирьох років дії мораторію на продаж землі щонайменше 4,7 млн. га, тобто 21,4% всіх сільськогосподарських угідь, змінили своїх фактичних власників та/або категорію цільового використання. Надалі мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення неодноразово продовжувався (на сьогодні його продовжено до 1 січня 2013 р.), що супроводжувалося стрімким розвитком напівтіньових схем, пов’язаних з торгівлею землею.
У 2007 р. було чітко визначено порядок переведення земельних ресурсів з однієї категорії в іншу, що стало можливим лише за участі органів місцевого самоврядування. Така норма права мала б забезпечити справедливий розподіл земельних угідь згідно з інтересами територіальних громад. Проте відсутність законів «Про державний земельний кадастр» і «Про ринок земель» призвела до значної пролонгації процесу становлення ринкового середовища і формування необхідної інфраструктури.
Структура земельного ринку повинна включати такі складові:
1) підсистему формування і регулювання ринку;
2) ліцензовані організації із землеустрою та оцінки земель, представництва земельних бірж, спеціалізовані земельні суди тощо;
3) земельно-кадастрову підсистему;
4) інформаційну підсистему, в тому числі земельно-інформаційну (направлену на дослідження ринкової кон’юнктури);
5) фінансово-кредитні організації та заклади, земельні й комерційні банки, земельно-консалтингові підприємства;
6) підсистему вивчення і дослідження ринку.
Історичний аспект
Історія земельних відносин бере свій початок практично одночасно з появою держави. Факти свідчать, що вже на момент офіційного прийняття християнства більше 1 000 років тому у найбільших центрах Стародавньої Русі існувала писемність, провадилося індивідуальне навчання грамоті та розвивалося землеробство. Писемні межування можна вважати першою земельною реформою, що пов’язана із становленням Руської держави, яка почала свій розвиток з Московського князівства. Князівство розширялося, почало займати обширні пустинні простори, заселяючи їх. Переважною формою землеволодіння стає вотчина, яку можна було передавати у спадок, міняти, продавати. Вотчинами володіють князі, бояри, члени дружин, монастирі, вище духовенство. Обширні та мало заселені області Русі викликали постійне прагнення заселити їх. Князі надавали своїм підданим великі земельні ділянки та пільги для тих, хто залучав на ці землі населення з інших областей. Земля та земельні відносини стають основою феодальної системи. Великий князь, а потім і цар, був найбагатшою людиною. Йому належала земля, що визнавалася єдиним багатством. Вона дає можливість правителю затвердити свою могутність шляхом роздачі земель у тимчасове володіння за службу. Але з часом з’явилася необхідність в остаточному і постійному прикріпленні до неї, а значить і до його володільця селян-кріпаків.
Історії України відомі й інші земельні реформи, що були здійснені в різні періоди, в різних умовах і мали свої специфічні ознаки. Так, земельна реформа 1861 року мала на меті передачу поміщицьких земель селянам шляхом викупу. Столипінська реформа (1907–1913 рр.) також стосувалася перетворення земельних відносин і передбачала передачу у власність селян в основному общинних земель. Корінних змін земельні відносини зазнали після революції 1917 року. Особливістю цих земельних перетворень було те, що вони виступали важливою складовою у ланцюгу аграрної та економічної реформи в цілому. Результатом реформи стала ліквідація приватної та інших форм власності і встановлення виключної власності держави на землю. Одночасно проведена націоналізація майна поміщицьких маєтків, а також націоналізовані засоби виробництва селянських господарств. Дана реформа завершилася ліквідацією дрібних селянських господарств і утворенням великих колективних і державних сільськогосподарських підприємств
Останніми роками в Україні проводиться економічна реформа, в результаті якої формуються ринкові відносини. Процеси реформування безпосередньо торкнулись і земельних ресурсів. 18 грудня 1990 року в Україні розпочата земельна реформа, що затверджена Постановою Верховної Ради України „Про земельну реформу", в основі якої лежать економічні, соціальні, екологічні та інші перетворення.
Досвід сусідів
В Англії уся земля належить королівській сім’ї і князівствам Ланкастеру і Корнволу, проте права на володіння вільно продаються. Права королівської сім’ї на володіння землею дуже обмежені. Англійська система земельного ринку починається з того, що всі земельні ділянки в Об’єднаному Королівстві повинні бути „зареєстровані і сертифіковані". Використовується земельна ділянка відповідно до дозволу, який видається йому при купівлі. Земельна ділянка може бути примусово викуплена у власника для загальнодержавних потреб.
В Англії існують спеціалізовані компанії, які займаються скупкою і перепродажем земельних ділянок. У результаті конкуренції дані фірми можуть встановити найбільш точну вартісну оцінку земельних ділянок і, крім того, діяльність таких фірм вивільняє урядові організації від невластивих їм комерційних функцій, залишаючи за ними лише обов’язок контролю і стягнення податків. Крім цих фірм, операції на земельному ринку проводять інвестиційні компанії, які скуповують земельні ділянки під „розвиток", тобто для будівництва на них будинків і споруд з метою подальшого їх продажу на вільному ринку.
Англійське законодавство забороняє власникам землі продавати її іноземцям. Земля, як правило, належить великим землевласникам, яку вони здають у оренду фермерам. Орендні угоди суворо визначають умови обробітку землі, прийняття заходів, що спрямовані на збереження земель.
У Німеччині сучасне право забороняє подрібнення селянських господарств та земельних ділянок при успадкуванні чи будь-яких інших змінах власників як і використання сільськогосподарських угідь не за цільовим призначенням або не продуктивно; передбачає державний контроль за операціями, пов’язаними з відчуженням; віддає перевагу інтересам орендатора, а не особі, яка здає землю в оренду. Таке право ставить заслін так званому нездоровому перерозподілу землі, тобто продажу її особам, які не займаються фермерською працею.
Для земельного ринку Німеччини характерний високий ступінь детальної правової регламентації земельних відносин при здійсненні угод із земельними ділянками. Законодавством визначено переважне право придбання землі тими, хто живе і працює на ній, регулюється порядок забудови земельних ділянок, а також встановлюється досить детальна процедура видачі дозволів на угоди із земельними ділянками.
Кожна операція купівлі-продажу земельних площ може бути укладена тільки з дозволу органів державної влади і при умові, що продаж землі не завдасть шкоди інтересам суспільства. Після об’єднання ФРН і НДР 1,5 млн га землі стало власністю держави. Ця земля здається в оренду з наступним правом її викупу. Орендар, який купив землю, не має права продавати її протягом 20 років. Але, якщо у виняткових випадках виникла необхідність продажу недавно купленої землі, то різницю між купівлею і продажем одержує держава. Вона не одержує додаткових сум грошей з покупця землі, якщо її ціна стала вищою. Для цього кожні 5 років уточнюють ціну на землю.
Усі операції з купівлі, продажу, здачі в оренду земельних ділянок Франції суворо контролюються органами влади. При здачі власником землі в оренду суму орендної плати встановлюють адміністративні органи місцевої влади.
Заборона на продаж землі протягом певного періоду після отримання її у власність існує в Японії. Це вчинюється з метою недопущення спекуляції земельними ділянками. Ціна на земельні ділянки, які продаються в Японії, контролюється також місцевими органами влади.
Захистити та зберегти
В Україні зосереджено більше половини світових запасів найбільш родючих ґрунтів — чорноземів, найважливішого ресурсу сільського господарства і найбільшого капіталу країни. На жаль, інтенсивною експлуатацією та антропогенними чинниками українським ґрунтам завдано значної, подекуди непоправної шкоди. Зменшуються території особливо цінних земель — природно-заповідного фонду, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення. Ще не завершені процеси передачі державних земель у комунальну та приватну власність. Вирішення цих та інших проблем можливо лише правовими засобами.
Тому проблема земельних правових відносин, залишаючись актуальною останніми роками, саме зараз в умовах ринкових перетворень ще більш загострилася, досягнувши апогею.
Зважаючи на біосферне та загальноекологічне значення земельних ресурсів, насамперед ґрунтового покриву, завдання земельної реформи слід вважати надзвичайно широкими і багатоаспектними, оскільки при цьому йдеться про ресурсо-екологічну безпеку існування людства та суспільного прогресу в цілому.
Але основний акцент у земельній реформі ставиться на змінах форми власності на землю. Провідне місце в реформуванні земельних відносин посідає приватизація земель, суть якої полягає у тому, що це юридично визначена процедура (процес, порядок), за якої реалізується матеріальна і процесуальна правосуб’єктність осіб, спрямована на виникнення права приватної власності громадян на землю. Це спеціальний різновид земельно-процесуальних правовідносин, за якими за допомогою активної діяльності їх суб’єктів здійснюється перерозподіл земельного фонду України та виникає право приватної власності на земельні ділянки.
(використано матеріали, авторами яких є
О Прутська, доктор економічних наук. Вінницький національний аграрний
університет, А. Непиталюк, Вінницький кооперативний інститут, Л. Мілімко,
кандидат юридичних наук, доцент кафедри господарсько-правових дисциплін
Національного університету ДПС України)
